地方自治体の首長（都道府県や市区町村の長）が実施した施策について、個人で損害賠償するよう求められたとしたら――。地方自治のあり方を根本から変えかねない裁判の審理が終わり、年末に東京地方裁判所で判決が言い渡される。

　もちろん、汚職などの犯罪に絡んで自治体や関係者に損害を与えたのならば、首長個人が賠償責任を問われて当然かもしれない。しかし、一般的な手続きを経て行われた行政行為に対して、首長個人の責任を問うのが適切なのだろうか。判決の内容によっては、首長は後で求償されることを恐れて、前例から踏み出す政策を打ち出せなくなることが予想される。せっかく地方分権が進んだとしても、絵に描いた餅になりかねない。

　訴えられているのは、２００７年まで８年間、東京都国立市の市長を務めた上原公子さん。訴えたのは、当の国立市である。支払いを求められているのは、３１２３万９７２６円＋利息。個人が簡単に応じられる金額ではない。

　ここに至る経緯は、かなり複雑である。できるだけ簡単にまとめてみる。

　ことの発端は、上原さんが市長に就任した１９９９年に遡る。マンション開発会社の明和地所が、ＪＲ国立駅から一橋大学の前を通って真っ直ぐ南に延びる「大学通り」沿いに、高さ４４メートル（１４階建て）の高層マンション建設を計画したことだった。それ以前から大学通りの沿道では、建物は街路樹の高さを超えないようにするという暗黙の申し合わせがあった。このため市は景観を守るために、この地区の建物の高さを２０メートル以下に制限する条例を制定する。マンション建設に対抗するためだ。

　明和地所は建設手続きを進める一方で、市に対して損害賠償を求める訴訟を起こす。２００５年の２審・東京高裁判決【判決①】が市による営業妨害と信用毀損行為を認めて２５００万円の賠償を命じ、確定した。０８年に市が利息を含めて明和地所に支払ったのが、上原さんが今回求償されている３１２３万９７２６円だった。マンションは２００１年末に完成した。

　今回の裁判に至るまでには、もうひと山あった。

　判決①を受けて、一部の市民が上原さんの後任の関口博・前市長に対し、市がこの金額を上原さんに請求するよう求める訴訟を起こした。２０１０年１２月の東京地裁判決は、この請求を認めた【判決②】。市は控訴する。しかし、翌春の市長選で関口さんは落選。当選した佐藤一夫・現市長は控訴を取り下げてしまい、判決②は確定した。納得しない上原さんは市からの支払い請求に応じず、佐藤市長は２０１１年１２月に上原さんを提訴するに至った。
　政治的な背景を簡単に補足しておくと、関口さんは上原さんの後継、佐藤さんは反上原勢力の支持を受けている、という構図である。

　さて、１２年３月に始まった裁判では、どんな内容が争われたのか。

　上原さんの弁護団は、高さ制限を定めた条例の制定が、市民の意思や主体的な行動を汲んだ「市民自治」の営みだったのか、それとも上原さんの主導による中立性・公平性を逸脱した営業妨害だったのか、を主要な論点に据えた。市民の意思や行動を受けた行為だったとするならば、むしろそれは首長として当然の責務であり、そのことについて少なくとも個人として賠償責任を負うことはあり得ない、というスタンスである。

　たしかに、条例の素案を作って制定を要望したのは地区の住民で、わずか５日間で地権者の８２％の同意書を集めている。明和地所だけでなく、自分たちの土地利用権も制限する内容にもかかわらず、である。今回の裁判では、この動きの中心にいた市民ら３人の証人尋問が行われ、地域住民や地権者がマンション建設に危機感を抱いて、自らアイデアを集めて素案を作り上げていった経緯が詳しく説明された。

　上原さんも第１回口頭弁論で条例制定について「まさに国立市民の総意と言えるもの。市民の意思に基づいて行動するのが首長の使命であり、むしろ行動なきは不作為として責任を問われるべきことだ」と述べた。条例制定にあたってはもちろん、市の審議会に諮り、市議会で可決されている。判決①も「条例の内容自体については、その違法を問うことは困難」「（制定の）手続き的に大きな瑕疵があるということはできない」と判断している。

　一方、原告の国立市は、判決①が営業妨害にあたると認定した上原さんの「４つの行為」を拠り所にした。具体的には、①明和地所が市と開発相談を始めた段階で住民に計画を話した、②市の方針を、行政指導から高さ制限を盛り込んだ条例制定に変更させた、③裁判所の決定の法的拘束力が弱い部分をもとに、市議会でこのマンションが「違反建築物」だと答弁した、④東京都に高さ２０メートルを超える部分への電気やガス、水道の供給承諾を留保するよう働きかけた、といった内容である。

　市は訴状で、これらの一連の行為を全体的に観察すれば、上原さんが建築基準法に違反しないマンションの建築・販売を阻止することを目的に、地域住民らに妨害行為が広がることも期待しながら、明和地所の適法な営業行為を妨害するものだった、と指摘。「行政の中立性・公平性を逸脱し、行政の継続性の視点を欠如した急激かつ強引な行政施策の変更で、異例かつ執拗な目的達成行為であり、社会通念上許容される限度を逸脱している」との論理を展開している。

　なるほど、立場が違うとここまで見方が違ってくるのですね。

　ところで、判決①は「４つの行為」について、「個々の行為を単独で取り上げた場合には不法行為を構成しないこともあり得る」と判断している。少なくとも個々の行為を明確に違法とは言えない、というわけだ。そのうえで市の訴状の前置きにあるように「一連の行為として全体的に観察すれば」との条件を付けて、営業妨害になるという構成を採っている。

　上原さんの弁護団は今年９月の最終陳述でこの点を突き、「違法性を帯びていない行為が、蓄積されることによって違法になることはあり得ない」として、「行為は完全に適法」と指摘した。そして「市の行為は明和地所との関係でなんら違法性は帯びておらず、市長だった上原さんが市に責任を負うことなどありえない」と強調した。

　さらに、仮に上原さんの行為が違法だったとしても、住民の意思や行動を尊重した施策だった以上、「上原さんの行為には、自治体への背信行為といえるものは一切ない」として、上原さんの賠償責任を否定するよう求めた。「住民自らが選択した施策の結果は、住民が負担する」、つまり今回のケースでは市が負った賠償は市民みんな＝市が負担する、という住民自治の原則を改めて示した。

　もう一つ。判決①で敗訴したとはいえ、実は国立市には実質的な損害は生じていないことにも注意が必要だ。市から賠償金の支払いを受けた明和地所が「訴訟の目的は金銭ではなく、業務活動の正当性を明らかにするためだった」として、同額を市に寄付したからだ。

　この点について、判決②は「賠償金の返還」ではなく、それとは無関係の「一般的な寄付」と捉えている。だから、市から上原さんへの求償権は消滅していない、という論理だ。庶民感覚で見れば、全く同じ金額なのだから「返還」に違いないし、結果的に市は損をしていないのだから、それを上原さんに求償したら「二重取り」になると思うのだが…。
判決の言い渡しは、１２月２４日に決まった。

　今回の裁判の口頭弁論の多くを傍聴して、個人的には上原さんの弁護団の主張の方がわかりやすいと感じたが、判決で予想もつかない理屈が繰り出されるのが裁判の世界だ。しかも判決②は今回の裁判と同じ部が出したものだから、裁判官がそれをひっくり返すのは結構たいへんかもしれない。

　私たちもこの裁判をきっかけに、自治の基本や首長の役割・責任を改めて考えてみたい。そもそも首長の中立性ってなんだろう。中立かどうかを、どうやって判断するんだろう。首長選挙では、同じ課題に対して２人の候補の主張が割れることはしょっちゅうだ。で、１票でも多く獲得して当選した方が、その公約に基づいて施策を進めるのだから、少なくとも別の候補に投票した人にとっては「中立」にはならないわけで…。

　いずれにしても、冒頭にも書いたように、判決の内容によっては地方自治の現場への影響は甚大だ。もし上原さん個人の賠償責任を認める判決が出るようなことがあれば、同様の訴訟が全国各地で相次ぐことが予想される。しかも、その多くは政争に絡むものになり、地方行政は混乱するだろう。

　９月の最終陳述で上原さんは「この裁判は上原個人の裁判ではなく、憲法９２条にいう『地方自治の本旨』を問う裁判になっている」と位置づけ、こう述べた。

　「結果によっては、気に食わない政治家は、こうような裁判で叩き潰すことも可能となります。いかに市民の要請があろうとも、萎縮した行政しかできなくなるのは確実です。誰も、個人で法外な賠償金を支払うリスクは負いたくないからです。そうなると、地方分権が形骸化していくことは必然です。かつて国立市と国立市民とが共有しあって誇りとしていた市民とのパートナーシップを、批判しあう関係にしてしまう裁判は、市民自治にとって最も不幸な出来事といえます」

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