立憲政治の道しるべ

憲法によって国家を縛り、その憲法に基づいて政治を行う。
民主主義国家の基盤ともいえるその原則が、近年、大きく揺らぎつつあります。
憲法違反の発言を繰り返す政治家、憲法を無視して暴走する国会…。
「日本の立憲政治は、崩壊の危機にある!」
そう警鐘を鳴らす南部義典さんによる新連載です。
現在進行形のさまざまな具体的事例を、「憲法」の観点から検証していきます。

加速する、改憲発議要件の緩和論

 永田町では、憲法第96条を改正しようという動きが急速に拡がっています。目指すは、与党だけで国会の改憲発議要件を超えられるよう、現行の「総議員の3分の2以上」から「総議員の過半数」へと、そのハードルを引き下げるという試みです。
 憲法を軟性化することの問題点は、第9回「憲法第96条の改正はできるのか」で指摘したところです。論旨は繰り返しませんが、多くの国民が訳も分からないまま、この問題提起に付き合わされている向きがあり、改めて小稿をしたためておく必要があると感じています。

与党本位の憲法論議をもたらす危険

 改憲発議要件を通常の立法手続よりも高く設定することは、憲法の原案段階から検討されていました。
 マッカッサー草案は当初、一院制国会を念頭に置き、憲法改正には「総議員の4分の3以上」の議決を要するとしていました(この点、憲法改正国民投票は、「人権の章」の規定に関してのみ行い、その承認には3分の2以上の賛成を要するという案が検討されていました)。
 その後の検討で改憲発議要件が少し引き下がり、総議員の3分の2以上(現行)となった後もなお、この特別に高い要件には、制憲者である国民の厳格な意思が認められるところです。これは立憲主義の真髄であり、何ら不合理ではありません。
 日本国憲法は、近代立憲主義の思想を土台とし、あらゆる公権力を統制するため、その行使の範囲と限界を定める「通則」(共通のルール)として存在しています。どのような時代状況にあっても、憲法制定の目的(個人の尊厳、権利及び自由を保障すること)を達成するため、できるだけ現状維持的に、安定した運用が保障されるよう、96条は憲法改正(発議)を“あえて”難しくしている―これが、日本国憲法を制定した国民の意思と解されます。
 改憲発議要件を引き下げるほど、憲法論議が「与党本位」になります。実に便宜的な、公権力にとって都合のよい憲法のあり方が追求されやすくなるのです。与党本位の憲法論議を繰り返すと、近代立憲主義の意義をやがて見失うことになるでしょう。憲法はもはや、国民が公権力を拘束するための「通則」ではなく、公権力の側が国民を合理的に統制するための道具という性格が前面に出てしまいます。
 改憲発議要件の緩和論は、立憲主義に対する重大な挑戦行為です。

96条改正議連と96条研究会

 永田町ではいま、二つの活動体が核となり、96条改正の議論が進められようとしています。

名称 憲法96条改正をめざす
議員連盟
憲法96条研究会
発足日 2011年6月7日 2013年3月14日
参加議員(会派) 自民、民主ほか超党派 民主、維新、みんな

 憲法96条改正をめざす議員連盟(96条改正議連)と憲法96条研究会(96条研)です。二つの活動体は今後精力的に活動していく方針とのこと。政党レベルでは、自由民主党、日本維新の会、みんなの党が96条改正に賛成の立場です。
 いずれにせよ、「なぜ96条の改正か」という問いに対しては、「憲法論議が活性化する。国民投票の機会拡大につながり、国民にとって不利益はない」と暗誦を繰り返すばかりです。自由民主党「日本国憲法改正草案Q&A」34頁に記されている内容(改憲発議要件を過半数に引き下げる理由)と比べて、それ以上でもそれ以下でもありません。立憲主義の意義がどのように変容するのか(変容しないと考えるのなら、どのような論拠に基づくのか)という点について、二重、三重の理論武装を施しているようには到底思えません。
 如何せん、活動展開があまりにも急です。しかも、96条改正という没イデオロギー的な土俵の議論で、のりしろが広く、議員の個利個略、党利党略が大きく紛れ込んでいます。憲法を改正してみたいという好奇心なのか、政治戦略なのか?思いつきなのか、熟慮の結果なのか? 活動を裏付ける動機と理屈は、「貨車のように、後から付いてくる」のです。
 他方、改憲発議要件の緩和論を立憲主義に対する重大な挑戦行為として受け止め、永田町の内部から歯止めを掛ける動きが乏しいのは残念です。とりわけ、巨大与党、野党第二党の暴走を傍観しているに等しい野党第一党は、立憲政治の舵取り役としては適格性を欠きます。

「3分の2」は、
国民投票法制定の前提条件でもある

 改憲発議要件を過半数に緩和すること(それを目指して大々的にキャンペーンを展開すること)は、国民投票法が制定されたときの「前提条件」を崩すおそれがあります。
 国民投票法と何の関係があるのかと、疑問に思われたかもしれません。理由は以下のとおりです。
 言わずもがな、国民投票法は法律です。法律は、憲法の規定に従い、与党だけの賛成表決で成立させることができます(憲法56条、59条1項)。野党の賛成は、必ずしも要しません。
 しかし、国民投票法の制定プロセスでは(2005~7年)、小泉郵政選挙の後、与党が衆議院で圧倒的な多数を占めていたにもかかわらず、与党単独で国民投票法を制定するというゴリ押しの国会審議ではなく、民主党を中心とする野党との合意形成を図ることが、過剰なまでに意識されていました。
 それは、96条に定める「3分の2以上」というハードルが、国民投票法という法律の制定の場面でも、与野党の憲法担当者の間で重視されていたことの反映です。
 当時、国民投票法の制定は、将来の憲法改正発議のテストケースとして考えられていました。国民投票法の立案段階で与野党が激突するようでは、その次の局面に進もうとしても、憲法改正の発議に向けた合意形成は政治的に不可能となります。憲法をめぐって与野党が対立するほど、憲法論議が不調になり、かえって憲法(立憲主義)の空洞化をもたらすことになりかねません。それでは、憲法施行後の60年間と同じ失態のくり返しです。
 憲法をめぐって敵と味方に分かれることなく、立憲主義の維持と発展に資する憲法論議が将来にわたって可能となるよう、与野党の憲法担当者は、改憲発議の事前試行として国民投票法の立案協議に臨んでいたのです。与党(自由民主党・公明党)、野党(民主党)がそれぞれ提出した国民投票法案を一本化し、できれば全会一致で議決することをめざし、衆議院の特別委員会で丁寧な審議が積み重ねられてきました。具体的には、国民投票年齢を18歳以上としたこと、国民投票の期日を国会発議後60日から180日以内としたこと、国民投票運動が規制される特定公務員の種類を限定したことなど、多くの論点に関して与党が民主党案を採用するところとなりました。
 96条1項の「3分の2以上」という高いハードルは、国民投票法の制定プロセスにおいても「前提条件」として与野党間で受容されていたのです。この「前提条件」は、ある時期まで、与党をけん制する重要な役割を果たしていました。

国民投票法も与党本位の内容に

 改憲発議要件を過半数に緩和したら、それだけで、国民投票法の法的運命が変わります。
 上記の「前提条件」が無くなるわけです。法律の改正は当然、憲法の規定にだけ従って行われることになります。与党の意向だけで国民投票法を改正できます。改憲発議要件が緩和されたのですから、法律改正の場面ではなおさら、野党の存在を意識する必要が無くなるわけです。
 与党は適宜、国民投票法の改正を行い、憲法改正国民投票において有利と考え得る条件を整えた上で改憲発議を行うことも不可能ではありません。憲法改正のプロセスはすべて、与党本位に支配されることになります。憲法政治の運営上、危険な状態に陥ります。
与党の都合で、国民投票法「3つの宿題」を強制終了?

 国民投票法はいま、不完全施行状態にあります。附則3条、11条及び12条に規定されている「3つの宿題」(①選挙年齢、成年年齢の18歳引き下げ等年齢条項に関する法制上の見直し措置、②公務員の政治的行為の制限規定を一部適用除外するための法制上の見直し措置、③憲法改正問題に関する憲法予備的国民投票制度の検討)について、法は公布の日(2007年5月18日)から国が検討を始めることとし、宿題①②は全面施行の日(2010年5月18日)までに法制上の措置を講ずることとされていたのですが、現在、その検討すら着手に至っていません。附則の宿題(①~③)の検討すら進んでいない状況で全面施行を迎えてしまったため、実に3年近く、不完全施行状態にあります。
 仮定の話ですが、国民投票法の不完全施行状態をそのまま放置し、憲法改正の発議を行ったとしたら、どうなるでしょうか。
 結論だけ示しますが、①に関しては、国民投票年齢が18歳以上なのか、20歳以上なのか、国民投票法案を発議した議員の解釈と行政(総務省)の解釈が異なるという、深刻な問題が露呈します。
 また、②に関しては、特定の政治的目的を伴わない単純な国民投票運動の扱いが、国家公務員と地方公務員で異なる(国家公務員は許されるのに対し、地方公務員は形式的に地方公務員法違反となる)という不均衡が生じます。③に関しては、法的な影響はありません。
 改憲発議を行う場合、まずは国民投票法の不完全施行状態を克服し(上記の問題点をクリアし)、正常化することが最優先となります。もちろん、法制定時と同じく、与野党の幅広いコンセンサスをもって成案を得ることが「前提条件」となるはずです。
 しかし、与党は96条の改憲発議を急ぐあまり、障害となる附則条項を削除する思惑があるのではないか、と言われています。不完全施行の原因は、「3つの宿題」を義務付ける附則条項にあるので、これらを削除し、上記の問題・不均衡を解消してしまおうというのです。
 「3つの宿題」をこれ以上長く放置することは法治国家として自傷行為であり、許されません。前与党であった民主党の政治責任も計り知れません。
 とはいえ、96条改正という特定の改憲の流れと一体を成して国民投票法が改正されるのは、本来、憲法改正案件に中立的であるべき国民投票法制が、公権力に有利なように制度設計が歪められることに他ならず、制度に対する信頼が大きく揺らぎます。国民投票の投票年齢、公務員による国民投票運動の自由の保障のあり方が、改憲発議を急ぐばかり、与党の都合で措置されることは、到底容認できません(政権が変わるたびに、選挙年齢や国民投票年齢が変わっていいはずがないのです)。

 日本国憲法の改正も、国民投票法の改正も、与党本位でいいのかどうか。
 96条改正の動きがさらにエスカレートする前に、暫し立ち止まり、冷静に、憲法的観点での議論を心がけたいものです。

 

  

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南部義典

なんぶ よしのり:1971年岐阜県岐阜市生まれ、京都大学文学部卒業。衆議院議員政策担当秘書、慶應義塾大学大学院法学研究科講師(非常勤)を歴任。専門は、国民投票法制、国会法制、立法過程。国民投票法に関し、衆議院憲法審査会、衆議院及び参議院の日本国憲法に関する調査特別委員会で、参考人、公述人として発言。著書に『[図解]超早わかり 国民投票法入門』(C&R研究所)、『18歳選挙権と市民教育ハンドブック』(共著・開発教育協会)、『動態的憲法研究』(共著・PHPパブリッシング)、『Q&A解説・憲法改正国民投票法』(現代人文社)がある。(2017年1月現在) →Twitter →Facebook

写真:吉崎貴幸

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